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提升備案審查制度銜接聯動能力的路徑
——以地方規范性文件備案審查為視角
發表時間:2019-07-22 信息來源:閩侯縣人大代表、福建江夏學院副教授 宋靖 字體:【】【】【

  【內容摘要】 建立黨委、人大、政府等不同主體制定的規范性文件備案審查銜接聯動機制是實施憲法監督、建立健全規范性文件備案審查制度的關鍵節點。地方人大常委會已在實踐中對溝通協商機制進行積極的、有意義的探索,為銜接聯動能力的提升累積了豐富的經驗并奠定了良好的基礎。但地方規范性文件備案審查銜接聯動能力的提升遇到制度瓶頸,在制度路徑需要解決備案審查信息平臺上多元備案主體的數據供給統一、與行政機關備案審查、地方黨政聯合制定規范性文件備案審查和行政訴訟附帶審查等方面的制度銜接。

  【關鍵詞】 備案審查 銜接聯動 能力提升 制度路徑

  1990年國務院頒布的《法規規章備案規定》初步建立了我國的備案審查制度,繼而《立法法》(2000年)、《法規規章備案條例》(2002年)、《各級人民代表大會常務委員會監督法》(2007年,以下簡稱《監督法》)等法律法規對該項制度進行了發展。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視并強調要加強備案審查工作。2013年黨的十八屆三中全會提出要健全法規、規章、規范性文件的備案審查制度;2014年黨的十八屆四中全會提出要加強備案審查制度和能力建設,把所有規范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件;2015年中共中央辦公廳再出臺工作指導性文件,要求建立黨委、人大、政府和軍隊系統之間的規范性文件備案審查銜接聯動機制。這種銜接聯動機制對應的是我國憲法統一框架下黨內法規體系和國家法律體系“雙軌”制度間相互銜接問題,本文聚焦的是國家法律體系下地方人大和政府間規范性文件備案審查的銜接聯動問題。

  一、回應與自覺:溝通協商在規范性文件備案審查中的地方探索

  伴隨立法法的修改,地方立法權逐步放開,各地各級規范性文件數量也逐步提升,維護法治的統一是立法越來越需要應對的挑戰,備案審查制度的健全和發展具有顯著意義。黨的十九大報告將備案審查的重要性提升到新的高度,2017 年 12 月 24 日全國人大常委會專門審議了“關于十二屆全國人大以來暨 2017 年備案審查工作情況的報告”,這是全國人大常委會首次審議備案審查工作,意味著備案審查工作開始步入日益透明公開時代,也預示著人大將在備案審查中發揮越來越重要的作用。

  地方人大常委會作為備案審查主體在其角色定位上具有雙重性,一方面作為中央權力在地方延伸,它有義務通過維護憲法、法律、法規的實施,保障法律秩序的統一,另一方面作為地方國家權力機關,它需要保證地方利益的實現,維護本地黨委和政府的權威,從而在地方的整盤權力格局中得到支持。在不同的歷史發展階段,角色的張力決定了地方人大常委會在備案審查工作中的能力限度。截至 2015 年,除了中央層面的備案審查制度之外,全國 34 個省級地方中已經有 31 個省、直轄市、自治區( 香港、澳門、臺灣除外) 建立了各自的備案審查制度,實現了大陸地區的全面覆蓋。 其后,部分省級人大常委會還修訂了規范性文件備案審查的規定。備案審查制度從“備而不審、審而不糾、糾而不改”逐步走向“有件必備、有備必審、有錯必糾”,經歷了較長發展過程,取得了明顯成效。較多省份的人大常委會在轄區范圍內已建立起備案審查中的溝通協商機制,溝通協商的對象和方式主要包括:

  1、人大常委會內部委員會、工作機構間的溝通協商 主要表現為由人民代表大會備案審查工作機構、專門委員會和有關工作委員會組織聯合審查,或由專門委員會、工作委員會會同其他專門委員會、工作委員會進行審查,或由專門委員會、工作委員會征求人民代表大會相應的專門委員會、常務委員會工作機構的意見或會商后提出審查意見。(見表1)

1   部分省份人大常委會內部委員會、工作機構間溝通協商的規定

省份

地方性法規名稱

通過時間

相關條文

江蘇省

江蘇省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例

 

2007927

第十一條 省人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構對報送備案的規范性文件發現存在本條例第七條所列情形之一的,經與省人民代表大會常務委員會法制工作委員會會商后提出審查意見。
   
設區的市人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構,縣(市、區)人民代表大會常務委員會工作機構對報送備案的規范性文件發現存在本條例第七條所列情形之一的,經與設區的市、縣(市、區)人民代表大會常務委員會依據本條例第八條第二款確定的承擔審查工作的機構會商后提出審查意見。

浙江省

浙江省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定

20071123

第十二條 具體審查機構可以根據需要對報送備案的規范性文件進行審查。
  省人民代表大會法制委員會對報送備案的規范性文件進行審查時,應當征詢省人民代表大會相應的專門委員會、常務委員會工作機構的意見。
  省人民代表大會相應的專門委員會、常務委員會工作機構可以根據需要對報送備案的規范性文件進行審查,認為規范性文件有本規定第八條所列情形之一的,會同省人民代表大會法制委員會進行聯合審查。

寧夏回族自治區

寧夏回族自治區各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例

 

2016324

第十三條 有關專門委員會、工作委員會或者備案審查工作機構研究認為規范性文件有本條例第八條所列情形之一的,應當書面提出審查意見、研究意見,報經常委會主任會議研究決定后,由備案審查工作機構交規范性文件制定機關辦理。也可以由備案審查工作機構與有關專門委員會、工作委員會召開聯合審查會議,共同對規范性文件進行審查,再書面提出審查意見,報經常委會主任會議研究決定后,由備案審查工作機構交規范性文件制定機關辦理。

 

  2、人大常委會與規范性文件制定機關間的溝通協商 主要表現為人大常委會的有關專門委員會或工作機構與制定機關溝通情況,征詢或交換意見,必要時制定機關說明情況或提交補充材料。(見表2)

  

2   部分省份人大常委會與規范性文件制定機關間溝通協商的規定

省份

地方性法規名稱

通過時間

相關條文

福建省

福建省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定

20071130

第十五條 有關專門委員會、常務委員會工作機構審查規范性文件時,需要制定機關說明情況或者補充材料的,制定機關應當派人到會說明或者提交補充材料。

內蒙古自治區

內蒙古自治區各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查程序的規定

2009730

第十八條 規范性文件存在本規定第八條所列不適當情形的,審查工作機構應當向人民代表大會常務委員會主任會議報告后,及時告知制定機關,并與之協商。
  制定機關需要對被審查的規范性文件進行糾正的,應當在規定的期限內糾正。制定機關認為被審查的規范性文件無需糾正的,應當向人民代表大會常務委員會主任會議書面說明。

廣西壯族自治區

廣西壯族自治區各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例

20081128日,2016721日修正

第十三條 承擔具體審查工作的機構認為規范性文件有本條例第七條所列情形之一的,可以向制定機關提出書面審查意見,也可以與其他有關的專門委員會召開聯合審查會議,要求制定機關到會說明情況,再向制定機關提出書面審查意見。 
第十八條 承擔具體審查工作的機構審查規范性文件時,根據需要可以采用舉行聽證會、論證會等方式,聽取有關方面的意見建議。必要時,邀請規范性文件制定機關派員出席會議,說明、介紹情況。 

山東省

山東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定

2008925日,2017728日修正

第十六條 人民代表大會有關專門委員會、常務委員會有關工作機構、備案審查工作機構在審查、研究規范性文件工作中,應當與制定機關溝通情況,征詢意見。
  人民代表大會法制委員會、有關專門委員會、常務委員會有關工作機構、備案審查工作機構可以通過召開聯合審查會議、論證會、聽證會等方式,廣泛聽取制定機關、相關部門、專家和社會各界的意見;必要時,可以要求制定機關說明情況或者提交補充材料。

  

  3、人大常委會與相關部門、專家學者及社會各界間的溝通協商 主要表現為人大常委會有關專門委員會、工作機構以審查會議、座談會、論證會、聽證會等會議形式,或以書面、網絡等形式廣泛聽取提出審查要求或建議的國家機關、社會團體、企事業組織或公民、相關部門、專家學者及社會各界的意見。(見表3)

  

3   部分省份人大常委會與與相關部門、專家學者及社會各界間溝通協商的規定

省份

地方性法規名稱

通過時間

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西藏自治區

西藏自治區各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例

2009731

第十五條第二款 人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構、備案審查工作機構可以通過召開聯合審查會議、論證會、聽證會等方式,廣泛聽取制定機關、相關部門、專家及社會各界的意見。

云南省

云南省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定

2010730

第九條 審查機構對規范性文件進行審查時,可以通過會議、書面、網絡等形式廣泛聽取人大及其常委會有關委員會、規范性文件制定機關、相關部門、專家及社會各界的意見和建議。

北京市

北京市各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例

2012928

第十五條 備案審查工作機構、市人大專門委員會或者市和區縣人大常委會工作機構可以邀請常委會組成人員或者人大代表參加規范性文件審查的研究論證工作;也可以通過召開座談會、論證會、聽證會等方式,聽取提出審查要求或者審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織或者公民、相關部門、專家及社會各界的意見。

吉林省

吉林省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例

2016330

第十二條 縣級以上人民代表大會專門委員會、常務委員會法制工作機構在審查、研究中,就規范性文件的有關內容,可以向相關機構、專家學者等征求意見、建議。

   

  近些年,為了組織協調備案審查工作的開展,個別省份設立了工作機構,以制度形式明確負責規范性文件備案審查的聯系、協調、指導等工作為其主要職責之一(見表4)。為了保障備案審查工作的順利開展,《山西省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》第27條明確規定,縣級以上人民政府應當將本級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作的日常辦公經費以及業務培訓、調研、咨詢、論證等經費列入財政預算。

4   負責規范性文件備案審查協調工作機構的規定

省份

地方性法規名稱

通過時間

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湖北省

湖北省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作條例

2013926

第七條 人民代表大會常務委員會應當設立規范性文件備案審查專門工作機構(以下簡稱備案審查工作機構)。備案審查工作機構的主要職責是:(四)負責規范性文件備案審查的聯系、協調、指導等日常工作。

山西省

山西省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例

2015331

第五條 縣級以上人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作機構(以下簡稱備案審查工作機構)承擔下列職責:(五)負責規范性文件備案審查工作的組織協調和業務指導。

江西省

江西省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例

 

20151120

第六條  縣級以上人民代表大會常務委員會應當設立規范性文件備案審查工作機構(以下簡稱備案審查工作機構),配備具有相關專業知識和業務能力的人員。備案審查工作機構履行下列職責:(四)承擔規范性文件備案審查聯系、協調、指導工作。

   二、主觀與有限:地方規范性文件備案審查銜接聯動的制度瓶頸

  盡管溝通協商在地方人大常委會的備案審查中集中表現為規范性文件審查過程有限的意見交換,但這種實踐和制度探索為銜接聯動機制的設計和鋪陳累積了厚實的經驗并奠定了良好的基礎。近兩年,有少數省份人大常委會在修訂規范性文件備案審查條例時,直接明確規定建立健全規范性文件備案審查銜接聯動工作機制,如2016年7月21日修訂的《廣西壯族自治區各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》第十九條規定,自治區、設區的市人民代表大會常務委員會法制工作委員會或者縣級人民代表大會常務委員會主任會議確定的機構應當加強與同級黨委、人民政府規范性文件備案審查工作機構的銜接,建立健全規范性文件備案審查銜接聯動工作機制,加強信息交流共享和工作協作,共同研究解決備案審查工作中的問題。2017年7月28日修訂的《山東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》在第九條中明確,應當通過銜接聯動等工作機制加強與有關國家機關的信息交流共享和工作協作,解決備案審查工作中的問題。這還僅是制度上的宣示,規范性文件文件備案審查的銜接聯動面臨實際的障礙。

  ( 一) 不同主體的備案審查基準難以保持一致

  我國規范性文件在地方存在多元備案審查主體,縣級以上人大常委會和政府是其中最主要的兩個主體。作為性質不同的國家機關,人大常委會和政府在領導體制、工作方式上存在較大差異。人大常委會一般通過合議制集體行使職權,如《福建省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》第十六條規定,“人民代表大會常務委員會主任會議或者人民代表大會法制委員會經審查認為規范性文件存在本規定第十條所列情形之一的,由常務委員會辦公廳(室)向規范性文件制定機關發出書面審查意見,建議制定機關自行修改或者廢止該規范性文件?!倍捌渌鶎傩姓C關通常實行首長負責制,備案審查機構(政府法制辦)對備案審查結果有一定的處置權。如《福建省行政機關規范性文件備案審查辦法》第十一條規定,“經審查,備案工作機構發現規范性文件存在本辦法第十條所列情形之一的,經備案機關批準,由備案工作機構向發布機關發出書面審查意見,建議發布機關自行糾正;發布機關應當自收到該意見之日起60日內將處理情況反饋備案工作機構;發布機關逾期不糾正或者拒不糾正的,由備案工作機構報請備案機關予以變更或者撤銷?!蓖瑫r,人大常委會和政府的立法側重點也有所不同,人大常委會往往更注重人權的保障,而政府立法則是偏重行政效率,如果規范性文件系屬黨政聯合發文,還需考慮地方黨委關注的政治導向。相比而言,行政機關制定的規范性文件較之國家權力機關立法具有易變性的特點,它必須適應社會經濟文化發展的需要及時更新。 上述不同的立法導向,決定了人大常委會和政府在備案審查中采取了不一樣的原則。因此,不同審查主體的領導體制、工作方式及其所遵循的不同審查原則,客觀上導致了各審查主體間不同的審查基準。

  ( 二) 同一對象的備案審查結果可能不同

  根據我國現行的立法備案審查體制,對地方立法的備案審查,接受備案的機關往往不是一個,一部地方立法往往要向多個備案主體進行備案。 如根據《福建省行政機關規范性文件備案審查辦法》第七條的規定,下列規范性文件除按照本辦法第六條規定報送備案外,還應當根據《福建省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》報送備案:(一)縣級以上人民政府發布的,以及經縣級以上人民政府批準以辦公廳(室)名義發布的規范性文件,由本級人民政府報送同級人民代表大會常務委員會備案。(二)經縣級以上人民政府批準以政府工作部門或者派出機關名義發布的規范性文件,由批準機關報送同級人民代表大會常務委員會備案。其立法精神和行為模式參照的是《立法法》第98 條第 4 款有關省級地方政府規章同時需要報國務院和省級人大常委會備案的規定。這種雙重備案審查模式落實我國人民代表大會制度的政治體制,行政機關對權力機關負責并報告工作,規范性文件屬于應報告的范疇,也有利于人大監督職能的充分發揮。另一方面也遵循了行政機關上下級的領導原則,符合行政管理的基本要求。雖然雙重備案審查制符合我國政治體制和管理要求,但隨著備案審查制度的深入發展,由于前文所探討的不同審查主體面對同一部規范性文件,有可能基于不同立場會做出不同的審查判斷。立法實踐中享有地方立法權主體在不斷增加,需要備案審查的規范性文件也越來越多,發生不同審查判斷的可能性更是與日劇增。審查結果不同,必將影響備案機關的權威,削弱備案審查制度的實際效果,也不利于維護備案審查制度的統一性。

  三、互動與對接:提升備案審查銜接聯動能力的制度路徑

  銜接聯動能力是人大常委會在備案審查領域中至關重要的節點。借此重大變革和發展的有利契機,通過銜接聯動能力建設,地方人大能夠在備案審查中發揮主導作用,實現備案審查基準的統一,提升備案審查的公開透明度,逐步完善人大的撤銷權,推進合憲性審查工作。

  (一)推進多元備案主體的標準數據供給

  備案審查的信息資源具有權威性、綜合性、時效性、共享性等特點。借助信息平臺各級各類公權力機關可以組織、管理、利用備案信息資源,以提高工作效率,提供高效服務;公眾則可以跨越種種障礙,方便快捷地查找、獲取所需的規范性文件信息。2016年底全國人大備案審查信息平臺已開通運行,1949年以來現行有效的行政法規(755件)、司法解釋(710件)和1979 年授予地方立法權以來現行有效的地方性法規(截至2016年12月31日10244件)已經按照統一的格式標準全部上傳至備案審查信息平臺,全國人大常委會提出進一步加快建立全國統一的備案審查信息平臺,以實現規范性文件制定主體間的網上互聯互通。 在未來備案審查的規范性文件信息收集中,地方各級行政機關的規范性文件勢必占據較大比例。而這些大體量的規范性文件因政府信息公開的需要,從2009年開始已按照國務院辦公廳編制的《政府信息公開目錄系統實施指引 ( 試行) 》( 以下簡稱 《指引》)進行信息收集。 《指引》對政府信息公開目錄系統的構成與功能、政府公開信息核心元數據、政府公開信息的分類、政府公開信息目錄展現形式等四個方面進行規范,其中政府公開信息核心元數據部分是根據 《政府信息公開條例》的規定和檢索、查閱信息的需要而設定的,共包括了14個核心元素,有索引號、名稱、生成日期、發布機構、信息分類、著錄日期等6個必選項,文號、關鍵詞、文種等3個條件必選項,以及內容概述、有效期、相關信息、在線鏈接地址、信息格式等5個可選項。為了避免重復勞動,更為了備案審查信息平臺能真正實現共享和互聯互通,各級地方人大常委會有必要對全國人大備案審查信息平臺的信息資源元數據描述體系與已建成并實施的《指引》標準所存在的差距予以關注,進行觀測、協調或報告具體情況,以供全國人大在備案審查信息平臺建設中充分考慮。

  (二)探索規范性文件備案審查的制度銜接

  1、與行政機關備案審查制度的銜接

  行政機關的備案審查制度包括地方人民政府備案審查和行政復議附帶審查。根據《立法法》第 98 條第 4 項、《法規規章備案條例》第 21 條和《監督法》第 29條的規定,我國地方人民政府制定的規范性文件上存在地方人大常委會與地方人民政府雙重備案審查制度。對于不適當的規范性文件,地方人大常委會只能行使撤銷權,而地方人民政府則可以撤銷或改變,因為地方人民政府相較于地方人大常委會,對本行政領域的專業知識等具有更多的了解,“行政系統內部的審查與負責行政立法官的政績相關聯,尤其是在我國行政問責制逐步建立起來之后,這種審查的效果更為明顯?!?但地方人民政府的備案審查終究是內部監督,具有天然的局限性,需要地方人大常委會對其進行外部監督,雙重備案審查制度的存在尤為必要。增進雙重備案審查制度的合力首先需要通過備案審查信息平臺公開發布審查結論,暫未實現信息平臺發布的可以互相抄送審查結論;出現備案審查的地方人大常委會和地方人民政府不是同級且審查意見不一致的情形,由備案審查的地方人大常委會報告上一級人大常委會審查處理。行政復議附帶審查規范性文件時,備案審查的地方人大常委會和行政復議機關若不是同級而且審查意見不一致的,可參照該方式處理。

  2、與地方黨政聯合制定規范性文件備案審查的銜接

  如果屬地方黨委和地方人民政府聯合制定的規范性文件,地方人大常委會應慎重地區別處理,因為若地方人大常委會經審查認為同憲法或者法律相抵觸,由地方人大常委會按相關法律法規關于備案審查定的程序,接受有關審查要求或建議進行審查處理或主動進行審查處理,就我國目前的黨政關系和法治環境而言是不現實的,即便是全國人大常委會“無權”實際也無能力徑自審查處理。對于黨政聯合發文已進入備案審查的,經與地方黨委負責法制的工作機構銜接,審查意見確實存在不一致的,應通過上一級人大常委會向有處理權限的黨組織轉送線索或提出糾正建議,由受理的黨組織按黨內程序予以審查處理。對于過往需要黨政聯合制定規范性文件的事項,根據2015 年 7月中共中央辦公廳印發的《關于建立法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制的意見》,在已推動的備案審查互聯互通互動格局下,地方人大常委會或作為地方黨委的組成一員,或不是地方黨委成員,通過列席會議或草案意見征求等途徑,應當建議黨委按照法治思維和法治方式治國理政的認識論和方法論,依據黨內法規規定的權限和程序,提出包含政策建議的黨內規范性文件,或者向行政機關黨組正式發文進行指示,再由有關行政機關依據法定程序制定為行政規范性文件,屆時黨內規范性文件與行政規范性文件即可分別按照黨內法規和法律法規的規定進行備案審查,實現地方規范性文件備案審查在黨內法規體系和國家法律體系兩個體系間的銜接和協調。

  3、與行政訴訟附帶審查制度的銜接

  地方人大常委會的備案審查制度和行政訴訟附帶審查制度存在較大區別:地方人大常委會主要審查抽象行政行為的合法性和合理性,以維護法制的統一;而行政訴訟附帶審查是人民法院在審查具體行政行為的合法性時,對具體行政行為所涉及到的規范性文件進行附帶審查, 如果某具體行政行為所依據的規范性文件存在不合法情形,法院可不將其作為具體行政行為合法的依據,并向制定機關提出處理建議。地方人大常委會備案審查制度與行政訴訟附帶審查制度在銜接時,需在以下兩方面予以關注:(1)人大常委會審查某規范性文件為合法,而之前人民法院在案件審理中認為該規范性文件不合法,不將其作為具體行政行為作出時的合法依據,則案件當事人和法院應啟動再審程序。(2)某規范性文件經人大常委會審查后予以撤銷或糾正,而之前人民法院在案件審理中將該規范性文件作為審判依據,人民法院應啟動再審程序,將人大常委會的撤銷或糾正決定列為案件的新證據,重新作出判決。

  結語 備案審查制度不是解決規范性文件的合法性、合理性問題的唯一良藥,“不能把一切希望都寄托在備案審查制度上”, 不能讓備案審查承受“生命不可承受之重”。 實現規范性文件起草中的審查和論證、定期清理、以及行政復議和行政訴訟中對規范性文件的審查等多種制度的相互配合和共同治理,才能事半功倍。

   

  

  



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