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關于地方爭議較大的重要立法事項引入
第三方評估的若干問題思考
發表時間:2019-07-11 信息來源:中共福州市晉安區委黨校 鄭燕飛 字體:【】【】【

  摘要:圍繞“提高立法質量”這個關鍵,全國人大常委會辦公廳于2017年12月28日發布《關于立法中涉及的重大利益調整論證咨詢的工作規范》、《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規范》,這兩個重要工作規范的發布標志著立法中遇到的重大利益調整問題和爭議較大的重要立法事項時,第三方評估正式成為全國性的立法機制。隨著地方立法權的擴容,針對重大事項的立法將更加頻繁,而爭議較大的重要立法事項也將不可避免。為使地方立法符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護,本文將通過探討地方爭議較大的重要立法事項第三方評估的必要性、具體實踐、面臨問題及對策,對地方人大爭議較大的重要立法事項引入第三方評估進行初步探討。

  關鍵詞:重要立法事項、第三方評估、存在問題、對策建議

 

  一、爭議較大的重要立法事項第三方評估的理論探討

  (一)爭議較大的重要立法事項第三方評估的概念

  黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,提出在立法方面要從機制、程序上有效防止部門利益和地方保護主義的法律化;對部門間爭議較大的重要立法事項,由決策機關引入第三方評估。這是地方立法爭議事項實施第三方評估的主要依據。為避免地方立法中,存在的部門利益的法制化,采取引入了第三方對爭議事項進行評估,能夠客觀、中立地分析利益分歧,協調各方矛盾,使地方立法更加反映公共意志。從立法爭議事項第三方評估的特征審視,一是具有獨立性,即獨立于立法主體和利益攸關方;二是專業性,即由具有專業法律知識、評估技術、良好信譽、管理規范的第三方參與;三是程序性,即受地方立法機構委托,按照既定程序開評估工作。因此,爭議較大的重要立法事項第三方評估可以理解為:由相對獨立的第三方,運用科學的方法和技術,按照既定程序、標準對立法出現的立法爭議事項,進行客觀、公正地分析和評估,并將評估結果作為裁定立法爭議事項的重要依據。

  (二)爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的必要性

  1、體現人民主權原則。立法應當反映公共意志,體現人民主權原則,立法爭議事項引入第三方評估機制具備了獨立性、專業性和程序性的特征,能夠更廣泛反映公共意志,是吸收公眾參與立法,推進良善秩序形成,避免少數人的立法“恣意”,實現依法治國的重要手段。正如德國哲學家康德所說:“立法權,從它的理性原則來看,只能屬于人民的聯合意志。因為一切權利都應該從這個權力中產生,它的法律必須對任何人不能有不公正的做法。全體人民聯合并集中起來的意志,應該在國家中擁有制定法律的權力?!?由此可見,基于第三方評估形式的公民參與,正是立法權反映人民主權原則的具體體現。

  2、促進地方科學立法。沒有科學立法就達不到實現社會公平正義的效果,更無所謂良法。黨的十九大報告提出:“推進科學立法、民主立法、依法立法,以良法促進發展、保障善治?!绷⒎ㄟ^程要接地氣、順民心,充分聽取廣大民眾的意見。對于作為國家法律體系重要組成部分的地方立法,科學立法也有著特殊的要求,即在立法觀念、立法制度、立法決策和立法技術方面要實現科學化。正如有學者指出:“科學的地方立法決策應當從國家整體與各地的實際出發,以調查研究現實和歷史的實際為基礎,優化立法決策系統和立法決策技術?!?由于立法的理念、制度都要通過具體的立法技術來實現,如何促進科學立法成為關鍵環節之一。地方立法爭議事項引入第三方評估,正是有利于破除利益藩籬,杜絕立法久拖不決,提升立法效率。

  二、爭議較大的重要立法事項第三方評估的具體實踐

  (一)域外法實踐

  1、美國

  與其他國家相比,美國早在19世紀20年代就建立了立法助理制度,許多州設立專門機構,雇傭專業專家參與到相應的機構中為立法服務,運用專業人員的優勢來解決相應專業問題,這保障了美國立法的專業性,法律法規的前瞻性與實用性,在推進美國法治進程具有重要積極作用。

  2、日本

  作為大陸法系國家,日本的第三方參與立法集中體現在行政立法方面。如日本1948年《國家行政組織法》就規定,只要是涉及公共問題領域的法案,日本政府就需設立咨詢審議會。 咨詢程序和我國第三方評估類似,就是立法機關在制定相應法案的時候需要聽取相應咨詢機關的獨立建議。通過咨詢程序參與立法的優點在于:吸收立法部門之外的群體、代表參與進來,使相應的草案能夠反映各方、各利益集團的意志,使所制定的法案具有更為廣泛的群眾基礎與專業性。

  3、中國臺灣

  中國臺灣《行政程序法》對行政立法的提案權主體、提案行使方式、提案結果處理方式及提案公布方式等方面進行明確、具體的規定,對于第三方參與立法所涉及的知悉權、參與權及權利保障也都有較為規范、系統法律規定。這樣,不僅可以保證第三方行政參與立法的權利,而且也可以為第三方參與立法提供保障,使第三方能夠更加便捷、有序、規范地參與到各項立法進程中去。

  考察域外法對第三方參與立法的實踐,可以發現:上述國家(地區)對第三方參與立法機制的規制雖然有所不同,但是卻有一系列的共同點。一是堅持參與程序的法定化。如美國、日本以及中國臺灣地區就均在行政程序法中,對第三方參與立法的相應制度均進行了明確規定;二是參與方式的多樣化。如美國就根據不同情況及法律法規的不同階段為第三方參與立法提供了參與途徑,有效的促進公平與效率的良好結合;三是參與機制的配套化。為了有效保障第三方參與立法的整體效果,許多國家在對第三方參與立法機制進行構建的時候,均會不斷的完備系列與之相匹配的制度,而使第三方參與立法形成一個嚴謹的規范體系。

  (二)我國地方立法實踐

  1986 年《上海市青少年保護條例》就是由上海市人大法制委員會委托上海團市委牽頭,市委宣傳部、市高級人民法院、市人民檢察院、市政府教衛辦、青少所等 16 家單位參與起草完成的。隨后,地方人大委托“第三方”參與立法的樣本也在增加。2001 年,重慶索通律師事務所受重慶市人大委托負責起草《重慶市物業管理條例(草案)》,成為人大委托律師事務所起草立法草案的第一例,在社會上引起了巨大的反響。2006年5月,鄭州市人大常委會向社會發出委托起草《鄭州市物業管理條例(代擬稿)》的“招標”公告。公告顯示“凡住所地或辦公地在鄭州市區的高校法律院系、法學研究機構、律師事務所及其他單位,符合有關條件的,均可以單位名義申請起草《鄭州市物業管理條例( 代擬稿) 》?!编嵵菔腥舜蟮倪@一“公開招標”舉動再次引起了熱烈反響,有學者稱這一做法是“立法走向民間的創新”、“從法律的起點看到了民意、從公權力的源頭看到了民主”,是一個地方人大購買公共服務的偉大創舉。 2007年7月,重慶市政府法制辦公室分別與重慶行政學院、重慶大學等單位簽訂《重慶市招投標管理條例》、《重慶市政府信用管理辦法》等6個立法項目委托起草協議。有學者認為:“這種地方人大委托第三方參與立法的模式,既實踐了黨和國家加強民主立法的要求,也提高了立法的質量,更是一種創新立法方式的探索,尤其在創制性地方立法領域具有典型的示范意義?!?2017年11月,淮南市人大常委會在探索委托第三方起草法規草案的基礎上,積極開展爭議較大的重要立法事項引入第三方評估實踐,對《淮南市文明行為促進條例》等方面進行第三方評估論證,提高地方立法的合法性、合理性和可行性。2018年4月8日,云南省人大常委會辦公廳印發《關于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規范》的通知(云人辦發〔2018〕22號)系統地規定了第三方評估的具體對象、內容和程序,做出了有益探索。這些地方實踐,為我國重要立法事項引入第三方評估提供了豐富的立法樣本。

  三、地方爭議較大的重要立法事項引入第三方評估機制存在的障礙

  (一)地方爭議較大的重要立法事項第三方評估的法律障礙

  與美國、日本等國家相比,中國還存在相關立法不全面的短板。雖然最新修訂的《立法法》把專家制度引入到中國的立法進程中,但離制度化、常態化、規范化還有一定距離,并沒有把第三方參與立法納入到立法全過程,沒有明確具體程序和規范體系。有爭議較大的重要立法事項引入第三方評估主要以地方辦法為主,處于實踐嘗試性階段。各地所出臺的法規及規章都只是局限于立法的某一階段,沒有系統的涉及到立法的全過程。這就需要在鑒國內外立法經驗基礎上,系統地將第三方參與立法過程納入到法制化軌道,為建立和完善地方重要事項第三方評估機制破除法律障礙。

  (二)建立地方爭議較大的重要立法事項第三方評估的機制障礙

  1、第三方主體積極性不高。一方面,條件保障不足。為達到評估目標,第三方參與主體需要進行調研走訪,實踐中往往出現委托方在給予第三方相應經費之后,就沒有繼續為第三方在相應的立法參與活動中提供系列的輔助與支持,而使第三方需要投入更多人力物力財力,挫傷了第三方參與立法的積極性。另一方面,第三方立法參與的成果效力不明確。經過第三評估所形成的工作成果,對委托的機構而言,后續如何處理并沒有強制性規定,處理結果主要依賴于委托單位的自身判斷,未能有效地將評估結果轉化為立法依據。因此,對第三方參與重要立法事項評估的具體程序安排、履職保障、職責范圍等進行明確,是激發第三方參與重要立法事項評估積極性的基礎。

  2、第三方評估的確定機制和儲備機制不健全。目前第三方評估主體以專家學者、律師協會、律師事務所、高校、科研單位、地方立法研究會、公司為主,但是對于為什么選定、怎樣選定上述機構或專家學者,上述機構或專家學者需要基本具備怎樣的素質才可以成為第三方并參與到立法的不同階段,以及上述機構或專家學者的產生等問題,沒有形成一個統一的標準,隨意性較大,未形成系統篩選機制、競選機制及后備資源。因此,明確第三方參與立法主體條件、程序及儲備機制是關鍵環節。

  (三)引入第三方評估與預想的公正結果存在偏差

  雖然,委托第三方參與立法評估相比于部門起草具有更多的中立性,但實際運行中往往產生偏差。正如有學者指出:“這一立法模式轉換能否收到預期的效果,在很大程度上取決于專業人士能否保持客觀中立的品格?!?“第三方的中立性本身只是一個理論假說,千方百計地給“第三方”主體施加影響,“第三方”很可能難以獨善其身,被利益集團雇傭,導致角色錯位投桃報李,成為其利益集團的代言人,為其進行立法游說。 第三方主體能否成功抵制利益誘惑或行政壓力,在起草法規草案的過程中做到潔身自好、保持客觀中立,不為相關利益群體所俘虜、不搞立法交易,成為該制度能否順利推行的重要前提。

  四、完善地方爭議較大的重要立法事項第三方評估的對策建議

  (一)建立重要事項第三方評估法律體系

  一是在立法階段,地方要出臺《關于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規范》,明確委托項目具體種類、各委托項目具體委托方式以及第三方的產生方式;二是在操作階段,可以通過指定專門機構或工作人員與委托方及各級政府部門聯系、溝通,為第三方開展系列調研、走訪等活動提供相應的幫助指導,并發揮人大在第三方參與各項立法活動進程中的監督、引導作用;三是在立法委托完成階段,當第三方提交相應立法成果之后,人大及其常委會需要及時處理上述成果,召集相應的政府部門人員與專家學者進行具體的分析。對符合地方實際情形的法案就積極的采納,啟動人大行使立法權的相應程序;若相應成果還有待進一步完善,則人大應積極主導,相應政府部門及專家學者進行研討,待進一步的完善、修正后通過相應程序作出采納與否的決定。

  (二)著力提高第三方參與的積極性

  要努力為第三方立法參與提供相應輔助性的條件,提高第三方參與的積極性,盡可能為第三方提供充足經費,為第三方的各項調研、走訪活動提供便利,強化第三方參與立法的效力,摒除委托機構的任意性。比如,在委托機構在收到第三方在相應參與立法活動中所完成成果的時候,應該有一系統的成果處理程序,建立相應的成果考核小組,由委托機構主導,在充分研究的基礎上與第三方進行有效的溝通,進行取舍,對第三方在參與各項立法活動中所取得的成果進行明確處理并予以公示。

  (三)不斷完善第三方主體的儲備機制和確定機制

  選擇第三方評估機構,除了相對獨立和中立這些必要條件之外,更重要的是要將所需評估問題和各候選評估機構的優勢統籌考慮,既要考查評估機構的專業特長,更要注重評估機構的責任能力。比如,涉及法理問題可以選擇高等院?;蛘呖蒲袡C構,專業性的問題可以選擇專業社會組織,法律實務上的問題可以選擇律師事務所、公司等社會組織,管理體制的問題可以選擇行政機關。同時,要更加注重從本省、本市的評估機構中選擇,使立法機關與評估機構的聯系溝通更加順暢,評估意見和蘋果結果更接地氣。

  (四)充分發揮立法機構在引入第三方評估中的職能作用

  首先,梳理好評估問題是先決條件。要找準意見分歧的“關鍵點”,提煉不同觀點的“爭議點”,分清不同觀點所代表的群體。特別是針鋒相對的觀點更要重點歸納,認真提煉。因此,只有全面、客觀梳理好被評估問題,才能準確提出評估要求,使第三方評估機構能迅速找準切入點,提高評估質量,真正發揮第三方評估機制的優勢。

  其次,制定好評估標準和評估程序是基礎工作。評估必然面臨著評估對象的復雜性、利益調整的重大性和解決問題機制影響的廣泛性。因此,選擇好第三方評估機構后,決不能“一委托了之”,對評估工作不聞不問,坐等評估報告。比如,立法機關額法制工作部門前期應與第三方評估機構,圍繞評估問題,擬定評估標準、方法、程序等方案,特別是對待評估事項的合法性、合理性、規范性、可執行性和實效性等問題制定具體的評估指標,增強評估結果的說服力和可行性。

  第三,發揮好法制部門職能是重要保障。從建議引入第三方評估開始,到評估機構選擇,評估內容、標準、方法和程序的確定,委托協議的擬定,評估報告的驗收和評估結果的應用等方面,法制部門應當發揮好引導保障作用,積極配合、協調有關單位、部門、人大代表、政協委員等做好相關服務工作。在評估意見的采納方面,法制部門應堅持客觀中立原則,對合理、客觀的評估意見要堅決采納,對仍然存在爭議的問題,可以通過專家咨詢論證的方式進一步確認,確保第三方評估機制取得實效。

  綜上,爭議較大的重要立法事項第三方評估機制是由相對獨立的第三方,運用科學的方法、技術,按照既定程序、標準對立法出現的立法爭議事項,進行客觀、公正地分析和評估,并將評估結果作為裁定地方立法爭議事項的重要依據。該機制不僅體現了人民主權原則,也有利于促進地方科學立法,并在國內外立法中得到實踐。當前,我國爭議較大的重要立法事項第三方評估機制,還存在著制度化、常態化、規范化不足的法律障礙,存在著第三方主體積極性不高、第三方評估的確定機制和儲備機制不健全以及第三方評估結果存在偏差等機制障礙。因此,在地方立法權擴容的趨勢下,如何健全我國爭議較大的重要立法事項第三方評估法律制度和運行機制,需要逐步建立重要事項第三方評估法律體系,著力提高第三方參與的積極性,進一步完善第三方主體的確定機制與儲備機制,充分發揮立法機構在引入第三方評估中的職能作用,使地方立法更加符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。



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