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淺議人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展
發表時間:2019-06-18 信息來源:財經工委 顏若榮 字體:【】【】【

  摘要:2018年3月,中共中央辦公廳印發了《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》,這是黨中央加強人大預算審查監督職能的重要決策部署,也是對人大工作提出的新要求。本文結合工作實踐,從現實意義、存在的困難和問題、監督方式方法等方面,就如何貫徹落實指導意見進行了簡要探討。

  關鍵詞:預算審查監督;支出預算和政策;財政

  財政為庶政之母,預算乃邦國之基。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央提出了一系列治國理政新理念新思想新戰略,指出財政是國家治理的基礎和重要支柱,提出預算審核的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。2018年3月,中共中央辦公廳印發了《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》(以下簡稱“指導意見”),進一步明確了預算審查監督向支出預算和政策拓展的總體要求、主要內容和方法,為人大預算審查監督、財政改革發展提供了理論遵循和行動指南。如何把握好精神實質,結合地方實際,抓好指導意見的貫徹落實,深化預算審查監督,成為擺在各級地方人大面前的重要任務。

  一、拓展審查監督重點的現實意義

  人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展,是貫徹落實黨的十九大精神和黨中央關于加強人大預算審查監督職能的一項重要舉措,內容豐富,意義深遠,對于地方人大工作具有重要的現實意義。

  (一)地方人大發揮作用的內在要求

  預算不是簡單的數字匯總,背后是財政收支各組成部分間的博弈過程。提升人大預算審查監督實效,需要人大從關注財政資金本身,向關注支出政策及相應的預算安排、配套支出制度轉變,需要跳出財政看財政,推動議財與議事相結合。指導意見提出的全口徑、全過程審查監督的要求,強調了人大預算審查監督在國家監督體系中的地位,有利于人大以預算為載體,綜合運用各種監督方式,對本級政府施政行為進行全方位監督,從法定監督層面確保預算有效反映和落實黨委的決策部署。

  (二)人大代表履行職責的客觀需要

  預算審查監督是人大監督的重要組成部分,也是人大代表履行職責的重要內容。人大代表多為兼職,難以有時間和精力,逐個解析理清各個財政數字的口徑和相互間的邏輯勾稽關系,從而判斷預算科學合理與否,作出評價,提出意見,因此若僅是停留在數字層面上的監督,將影響人大代表參與預算審查監督的主動性和積極性。審查監督向支出預算和政策拓展,不但可以讓代表多形式參與審查監督,也有利于人大代表擺脫過去預算晦澀難懂的固有看法,引導代表結合專業特長和關心內容,以政策的決策和實施作為切入點延伸到預算,從而逐步提高人大代表參與預算審查監督的積極性和履職水平,切實發揮代表監督主體作用。

  (三)預算管理制度改革的客觀需求

  隨著經濟進入新常態,財政收入增長也進入了新常態。以福州市為例,一般公共預算總收入增速從2011年29.1%逐步下降2017年5.9%。與此同時,民生支出占比不斷提升,市本級一般公共預算中,民生支出占比近80%,剛性支出、經濟發展需要與收入增長趨緩的矛盾日益凸現。如何權衡輕重緩急,優化支出結構,在推進經濟社會協調發展中,實現財政資金效益最大化;如何把握好財政總體風險,統籌當年支出和中長期支出需求;如何確保預算得到有效執行,把有限的資金花到位、花出成效等,已經成為財政工作面臨的主要問題。因此,人大預算審查監督也應同步由合法性、真實性審查向支出預算和政策拓展,支持和監督政府提高財政資金配置效率,推進財政科學化、精細化管理。

  二、存在的主要困難和問題

  (一)思想認識不夠到位

  人大預算審查監督改革是全面深化改革中民主法治領域改革的重要組成部分,拓展審查監督重點是預算審查監督改革的重要方面,但從工作開展情況來看,還存在思想認識不夠到位的情況:習慣于點到為止,怕監督過多、調研頻繁、審查深化,會影響政府的正常工作;制約于力不從心,由于拓展審查監督重點是一項新的工作,面對著新情況、繁多復雜的支出,有畏難情緒;滿足于規定動作,覺得履行好法定職責就行,改革創新意識不足。

  (二)監督力量不夠專業

  支出預算和政策審查內容豐富,橫向上包括民生、社會事業、產業發展等經濟社會發展方方面面支出,縱向上涉及政策的決策、配套管理制度的建立、政策的組織實施及評估等過程,面廣量大。2017年福州市本級預算安排的發展性項目就有797個、基建項目341個,而與之對應的人大預算審查機構人員少,加上專業知識不足、平時涉及不多,難以掌握各支出的背景、目標、支出計劃、執行情況、最終績效等情況,更難以對支出預算的總量和結構作出科學、合理的判斷,監督力量無法適應拓展預算審查監督重點的需要。

  (三)審查機制不夠健全

  目前預算審查監督程序性審查多、實質性審查少,有時候還存在被動追認的情況。比如,審查監督主要停留在會議審查、會議、調研等層面,法律規定的特定問題調查、質詢等剛性監督手段用得較少,文來文往的情況較為普遍,影響了監督效果;提交人大的預決算草案多數已經黨委研究同意;預算法規定市級政府不能舉債,地方政府債務由省政府代為舉借,因此提交市級人大審查的地方政府債務限額、債務舉借方案多已經省廳研究同意。

  (四)預算信息不夠對稱

  一方面,人大不參與預算管理具體過程,只能被動獲取預算信息,經常是“人大要什么,部門提供什么”“部門提供什么,人大審什么”,拓展審查監督重點難以系統、有效開展。另一方面,預算無法反映政策全貌。由于政出多方,財政與各職能部門間也存在信息不對稱的問題,支出預算與政策本身有所脫節,政策未能完全體現在支出預算中,預算也無法完全對政策的決策實施起到約束作用,導致預算審查監督除了要面對財政部門,還要面對各職能部門,增加了工作量和工作難度。

  三、拓展預算審查監督重點的幾點建議

  審查批準預算、決算,監督預算執行是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職權。地方各級人大應當提高認識、把握重點,創新方式、不斷探索,結合實際積極拓展審查監督重點,切實提高審查監督的針對性和有效性。

  (一)提高思想認識

  一是提高政治站位。深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想,認真領會黨中央對新時代人大預算審查監督的新要求、新部署,充分認識人大預算審查監督向支出預算和政策拓展的重要意義,把握精神實質,堅持重要事項和重要問題及時向本級黨委請示報告,堅持圍繞黨委的中心工作開展監督,確保中央和省、市委的決策部署在預算安排和執行中得到充分體現,推動預算管理制度改革要求在地方落地生根。

  二是樹立正確導向。把握好監督與支持的關系,堅持目標導向、問題導向,著力摸實情、出實招,通過依法監督推進政府依法行政、依法理財。著眼轉變監督理念,在宏觀和微觀相結合上求實效,在提高站位和做深做細相結合上下功夫,努力實現從程序性審查向實質性審查轉變,從財政數字審查向政策審查轉變,從結果審查向全過程審查轉變,從年度預算審查向中期規劃審查轉變,促進完善支出預算和政策,服務好全市改革發展大局。

  三是堅持主動作為。嚴格按照監督法、預算法要求,把落實指導意見同落實加強審計整改監督、預算審查前聽取代表和社會各界意見、預算聯網監督、加強國有資產監督等改革舉措協同推進,堅持“全國一盤棋”,結合本地實際,突出地方特色,找準切入點,做到謀長遠、抓重點,努力實現預算審查監督工作每年一小步、年年不停步。

  (二)明確審查重點

  指導意見中明確了5個審查重點內容,其中有幾個方面需要特別關注。

  1、關注支出結構固化問題

  財政部門在預算編制中強調了“零基預算”的原則,但實際工作中,“基數加增長”的模式仍然存在,原則上部門預算編報數仍控制在上年預算數的一定增幅內,項目總體增易減難,不動存量只動增量,支出結構出現了固化傾向。同時,有的項目年年追加或年年結轉,出現資金缺口與結轉并存的情況,影響了預算的嚴肅性,弱化了財政的統籌調控能力,導致財力分配難以完全適應支出政策的需要。審查監督中,應當重點關注和揭示支出結構固化問題,推進優化財政資源配置。

  2、關注支出預算與政策的有效銜接問題

  一是年度預算與政策的銜接情況。針對目前一些政策年初預算安排不夠科學的情況,審查中應關注各重大決策部署在預算編制、執行中是否得到了充分體現和合理安排,避免預算執行中調劑較為頻繁、變動金額較大,甚至政策資金得不到保證的情況。二是關注中期財政規劃與政策的銜接情況。一方面,關注財政、部門兩級部門庫與支出政策的銜接情況,審查政策對應的支出項目是否列入項目庫,入庫時是否經過摸底調查和詳細測算,是否有年度和中長期實施計劃和目標,督促部門早謀劃、早準備,讓預算一經批復即可執行。另一方面,審查中期財政規劃與五年發展規劃、相關領域中長期發展規劃的銜接情況,促進中期財政規劃與各項規劃間的有機銜接,提高預算的前瞻性和穩定性。

  3、關注重點支出和重大投資項目范圍的界定

  指導意見中指出,推動政府合理確定重點支出與重大投資項目范圍,但沒有明確標準,留下了一定的操作空間。審查監督中,應把握好兩個關鍵。一是指導意見明確了范圍由政府確定,實踐中一些地方也以地方性法規的形式予以明確。如上海預算審查監督條例規定,重點審查“政府確定的重點支出和重大投資項目的預算安排是否合理、可行”。因此,審查中應當要求政府明確重點支出和重大投資項目的范圍,并在報告中作相應說明。二是中辦、國務院出臺的《關于清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項有關問題的通知》指出“對教育……等重點領域及其他領域重點支出,根據發展需要和確需保障的內容統籌安排”,規定了部分重點支出的范圍。一些地方在地方性法規中也明確了重點支出的范圍,如北京市預算審查監督條例規定:重點支出指政府確定的重點工作在支出預算中的安排;重大投資項目一般是指政府擬新安排的單個項目投資總額占政府投資總額1%以上的項目,或者按投資總額排序前10位的項目。因此,人大也應當適時在重點支出和重大投資項目范圍確定中把握主動權。

  4、關注支出政策決策機制

  指導意見要求推動政府健全重點支出與重大投資項目決策機制,規定重大財稅政策出臺前應當向本級人大常委會報告。審查監督中,地方人大在及時聽取重大財政政策有關情況之余,還應該督促政府完善決策機制,使人大能事前參與決策、了解相關情況,讓政策更好地聽取群眾意見、貼近人民需求,使決策過程成為民眾有所需,政策、預算有所應的過程。同時,要維護預算的嚴肅性,督促落實預算法“一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施,也不制定減少財政收入的政策和措施”的要求,提高支出政策的預見性和可持續性。屬預算調整的,要編制調整方案報人大審查批準。

  5、關注轉移支付預算編制和執行情況

  一是關注轉移支付預算編制是否與財政體制相適應,關注專項轉移支付清理整合情況,督促增加一般性轉移支付規模和比例,推動地區間基本公共服務均等化,同時在稅收改革的背景下,推動及時完善上下級財政事權、支出責任劃分,增強上下合力。二是關注轉移支付預算執行情況,特別是轉移支出是否在規定時間內批復下達、嚴格執行預算,避免部分轉移支付預算落實不到位,成為機動財力。

  6、關注預算績效情況

  黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”,在督促推進預算績效管理全覆蓋、部門提高資金使用績效意識的同時,也要督促提高預算績效管理的“績效”。一方面,在推進“四本預算”均納入預算管理的基礎上,要督促財政部門突出重點、分類管理,將重點放可操作空間大、政策可調整范圍大的項目上,開展重點評價、財政復評、第三方評價,避免績效管理流于形式;另一方面,加強對績效目標、績效評價體系設置合理性和科學性的審查,推進績效評價從預算執行向支出政策拓展,從年度預算向中長期預算實施情況拓展,讓績效評價結果能從宏觀微觀等不同角度、從即期和長期等不同期限全面評價投入、過程、產出和效益情況,反映支出政策這一預算源頭的合理性,促進完善支出政策。

  7、關注政府債務和資金沉淀問題

  一是隱性債務問題。隨著收支矛盾加劇,地方政府擴張債務的動機仍然較強,目前中央已經明確要求遏制隱性債務增量,逐步化解存量,但仍需要一定時間的消化。因此,審查監督中要督促財政部門向人大報告隱性債務情況,切實做到掌握本級地方政府債務管理的實際情況、隱性債務的規模和結構、資金來源和去向。二是債務資金使用實效。從近年各地審計披露情況來看,債務資金閑置未及時使用的情況仍然存在,造成資金緊缺與資金沉淀并存的矛盾,影響債務資金的使用效益,也容易使外界對債務模的合理性產生疑問。對此,要加大對債務資金使用情況的審查監督,促進債務資金及時落地實施。

  (三)完善審查機制

  1、加強初審把好關

  一是提前介入。目前,預算編制多數采取“二上二下”的模式,從近年監督情況來看,預算支出總體結構在“一下”預算控制數下達后已大致確定,“二上”時基本上各部門只能在預算控制數內進行部分相互調整,很難對預算作出較大的調整,而且對某個支出預算提出的修改意見,也勢必相應影響到其他項目。為了讓財政部門在通盤考慮預算的時候,就能充分考慮人大意見,可以前移審查關口,“一下”前就提前介入預算編制工作,開展調研,既摸清下一年支出預算總量和結構安排原則、部門支出預算需求,也廣泛征求代表、專家等社會各界對于預算編制的意見建議,促進預算編制更加科學、合理。

  二是專題審議。支出預算和政策林林總總,短時間內難以審查監督到位。有的地方在人民代表大會會議時,由代表團專題審議重點部門或重大投資項目,常委會會議時聽取重點專項資金使用情況的報告,有效做深了審查監督。財經委作為人大下設的專門議事機構,按照指導意見規定,也可以借此模式,對重點部門、重點支出、重大投資項目進行專題審議,發揮專門委員會人數“少而精、專而深”的優勢,用好專門委員會的審議權、提議案權、調查研究權和提出意見、建議權。

  三是聯網監督。首先,借助聯網監督解決預算信息不對稱難題,在與財政聯網的基礎上,逐步與審計、人社、國資、稅收、人行等部門實現信息互通,及時掌握總預算、部門預算具體情況,并盡快實現上下級系統對接,以跟蹤轉移支付資金情況。其次,會同相關部門建立支出政策文件庫,及時把握支出政策出臺和調整變化情況。最后,加強預算聯網信息的有效應用,通過開展經常性聯網監督,探索代表參與聯網監督、開發聯網監督移動應用,有效解決人大會議審議時間短、代表參與渠道有限、獲取預算信息難的問題,實現對重點支出預算和政策的連續監督,實現線上監督與線下監督相結合,為初審工作提供支撐。

  2、敢于監督亮牙齒

  一是用好重大事項決定權。預算法規定了預算調整的4種情況,要求預算執行中一般不制定新的增加支出的政策和措施。預算執行中,除了要求政府落實指導意見要求,出臺重大支出政策要向人大報告外,還可以運用重大事項決定權,對重大財政改革事項和重大支出政策進行審查批準。如江西省各級人大常委會討論、決定重大事項的規定:本級財政新增安排的政府性投資公益性建設項目,投資額占本年度本級政府投資預算總額百分之一以上的應當就該事項作單項報告;廣州市審查批準監督預算辦法規定:不同預算科目之間的資金調整涉及預算科目超過預算科目總量百分之三十以上的,應當編制預算調整方案。

  二是適當采取剛性監督手段。從各地在預算審查監督中,質詢、特定問題調查等剛性監督手段幾乎沒有使用,預算法規定的違法追責條款也鮮見落實。指導意見指出,探索就重大事項或特定問題組織調查。目前,遼寧省人大常委會已率先試水成立政府支出預算結構和政府性債務問題調查委員會,開展相關調查。地方人大針對審查中發現的重大問題,也可依法運用剛性監督手段,適時啟用整改情況滿意度測評、詢問、質詢、特別調查等監督手段,將剛性監督由法律條文變成工作實踐。

  三是抓好決議和審議意見的落實。決議和審議意見是人大及其常委會預算審查監督工作結果的最終體現,抓好決議的落實和審議意見的研究處理,既能促進工作的整改,也能提高常委會組成人員、人大代表的積極性和責任感。在提高審議和審議意見質量的基礎上,應當要求政府在相關報告中反映決議和審議意見落實情況,及時將有關情況反饋給常委會組成人員和人大代表,保障人大代表和常委會組成人員的知情權;同時,加大跟蹤問效力度,通過專項聽取報告、專題調研、代表視察、滿意度測評等方式,督促審查監督中發現的問題切實整改到位。

  3、擴大參與聚合力

  一是發揮人大代表主體作用。人大代表是審查批準預算決算的主體,如何讓人大代表清晰全面地掌握預算情況,更好地反映人民群眾對預算的意見建議,是做好人大預算審查監督的必然要求。目前,人大代表對預算的關注度普遍不高,審議中對政府工作報告提出的意見建議大幅高于預算報告,平時參與預算審查監督也不夠廣泛和深入。對此,可以著重發揮骨干代表的帶動作用,通過建立預算審查經常性聯系人大代表或人大代表預算審查監督聯絡員制度,選取有財政相關背景或者關注預算的人大代表,重點邀請他們參與相關工作,借助他們的帶頭審議和積極履職,以點及面帶動全體人大代表關注預算。

  二是構建人大工作機構聯動機制。一方面,人大各工作機構可以結合日常監督工作,對相關部門預算、支出預算、支出政策進行調查研究,另一方面,預算審查監督時,應邀請有關工作機構參與,充分發揮各委員會工作監督的專業性優勢,吸收他們的監督調研成果,實現預算審查監督工作機構與其他工作機構間的雙向參與。

  三是借力審計機關。指導意見要求,各級審計機關研究提出下一年度審計重點時,應當征求人大意見建議。除要求將人大監督重點內容列入審計工作計劃外,還應當推進審計部門加強對政策執行和資金績效的審計監督,更加注重從體制機制層次提出建議,為人大拓展審查監督重點提供參考。同時,還要加強審計查出問題整改情況監督,促進審計成果的轉化應用??梢酝ㄟ^聽取審議審計整改情況報告、要求提交審計問題清單和整改責任清單作為報告附件,必要時聽取審計查出突出問題整改責任部門專項報告,對整改情況進行專題詢問或滿意度測試,加大監督力度。為了明確整改責任,還應明確報告單位,對于總體整改情況,由政府報告,對于個別問題整改情況,由整改責任單位報告。

  四是聘請社會專業化力量。一方面,組建人大預算審查監督專家智庫,邀請財政、稅收、金融、投資、審計等方面的專家學者及參與人大監督,發揮他們專業精深、視野寬闊、評價客觀的優勢,彌補人大自身力量的不足的同時,通過專家的經常性參與,也可以讓專家熟悉人大工作特點,更好地結合人大需求提出意見。另一方面,發揮第三方機構作用。專家的兼職性質,決定了專家很難集中一定時間協助開展工作。目前一些地方的人大以及財政部門在購買第三方績效評價服務方面作了一些探索,取得了一定效果。在拓展預算審查監督重點時,也可引入社會中介機構對支出預算進行績效評價、對政策進行評估,提高監督的獨立性、專業性。

  五是擴大社會公眾參與。陽光是最好的防腐劑,擴大預算工作和預算審查監督工作的公開和民主參與,加強社會輿論監督,是推動規范預算管理的最有力手段。既要督促加強預算工作宣傳力度,推進完善預算信息公開機制,提高預算公開信息的完整性、及時性,以及易得性和易懂性,提高群眾預算監督的意識和能力,形成社會關注預算的良好氛圍;也要加大人大預算審查監督工作的公開力度,探索社會公眾參與人大預算審查監督工作的方式、方法,讓公眾意見在預算審查監督中得到更好地體現和反映,推動人大工作與時俱進、公開透明。

  拓展預算審查監督重點是一項系統性、長期性工作,需要隨國家治理現代化而不斷完善、深化,也需要各地人大結合實際不斷探索創新,通過法定程序貫徹落實好黨中央和省委及本級黨委的重大方針政策和決策部署,以審查監督倒逼深化預算管理、決策機制等改革,與時俱進發揮好人大職能作用。



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