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立足新時代 展現新作為
發揮地方人大立法主導作用
發表時間:2019-05-23 信息來源:市人大法工委 林映 字體:【】【】【

  【摘要】發揮人大立法主導作用是新時期加強和改進地方立法工作的必然要求,要不斷提高人大立法主導作用重要性的認識。近年來,福州市人大及其常委會在發揮立法主導作用方面進行了一些有益的實踐探索,并取得了一定的成效。直面存在的問題,進行客觀的分析,提出切實可行的改進措施,有利于拓寬發揮人大主導作用的途徑和方式,完善立法工作體制機制,使人大立法主導作用得到更好的發揮。

  【關鍵詞】地方立法 主導作用 立法質量

  黨的十九大報告提出要“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”,“推進科學立法、民主立法、依法立法,以良法促進發展、保障善治”。福州市人大及其常委會認真貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大會議以及立法法的精神, 建立健全立法工作體制機制,努力發揮立法主導作用。面對新形勢、新要求,如何進一步發揮立法主導作用,統籌協調做好立法各項工作,不斷提高立法質量,為推動經濟社會發展和民主法治建設作出積極貢獻,是地方立法必須深入研究的課題,也是加強地方立法的重要任務。

  一、福州市人大及其常委會發揮立法主導作用的實踐與成效

  近年來,福州市人大及其常委會在中共福州市委的正確領導下,認真貫徹黨的十八大以來黨中央對立法提出的要求,貫徹落實習近平總書記關于全面依法治國和立法工作的重要論述和指示,圍繞中心工作,依法履職,在發揮人大立法主導作用進行了積極的實踐,并取得了較為顯著的成效。

  (一)始終堅持黨的集中統一領導開展地方立法

  福州市人大及其常委會在立法工作中始終將堅持黨的領導貫穿于立法工作的各方面、全過程,自覺在思想上政治上行動上與習近平同志為核心的黨中央保持高度一致,確保黨中央重大決策部署在立法工作中得到有效貫徹落實。

  一是始終堅持正確的政治方向。市人大及其常委會認真貫徹政治學習制度,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入理解和把握以習近平同志為核心的黨中央治國理政新理念新思想新戰略,并作為進一步加強和改進地方立法工作的行動指南,把地方立法工作放到黨的全局工作中來思考、謀劃,時刻保持清醒的政治頭腦,嚴格遵守政治紀律和政治規矩。

  二是堅決貫徹黨委決策部署。市人大及其常委會自覺把黨的主張通過法定程序轉化為全市人民的共同意志,從法規制度上確保中央和省委、市委的決策部署在本地區的正確貫徹和有效實施,出臺的每一項法規、開展的每一項立法活動都符合黨的路線方針政策。如今年開展的涉及生態文明建設和環境保護的自查和清理工作,就是貫徹落實習近平總書記生態文明建設戰略思想和黨中央決策部署的具體落實和體現。

  三是認真落實向市委請示報告制度。對立法規劃、年度立法計劃、擬通過的法規及其起草、審議中的重要問題,特別是法規草案,市人大及其常委會都送市委書記、副書記和市委常委審閱。在法規草案審議通過之前,市人大常委會黨組都及時主動地向市委請示報告。經市委常委會研究同意后,再提交表決。通過將黨的領導貫穿立法的全過程,加強了市委對立法工作的領導,保證了我市地方立法工作正確的政治方向。

  (二)始終堅持以人民為中心開展地方立法

  堅持以人民為中心,充分反映人民的意愿,不斷滿足人民對幸福美好生活的期盼,是新形勢下地方立法工作的價值取向和工作重點。福州市人大及其常委會通過發揮在立法中的主導作用,保障人民群眾的根本利益和整體利益。

  一是擴大公民有序參與。市人大及其常委會不斷拓展公民有序參與地方立法途徑,在參與的廣度和深度、完善公眾參與立法的各項制度、保障公眾參與權利、提高公眾參與效果等方面下功夫,努力反映民情、體現民意、集中民智。在編制立法規劃、年度立法計劃和對準備提請審議通過的法規,均在《福州日報》和市人大網站上刊登征求意見稿,征求社會公眾意見,體現立法民主,促進社會公平。

  二是聚焦熱點難點問題。堅持問題導向,科學分析立法需求,有針對性的選擇人民群眾普遍關心的垃圾處理、環境污染、城市管理等事項納入立法計劃,恰當確定立法項目,努力做到民有所呼、我有所應。如群眾對加強空氣質量管理的呼聲很高,2017年,我們啟動了修改《福州市大氣污染防治辦法》的立法調研,擬對各種污染源進行有效防控,守護“福州藍”。今年,我們將《福州市生活垃圾分類管理辦法》列為重點調研項目,擬對各類生活垃圾的分類進行規范,促使生活垃圾無害化處理并進行資源化利用,為美麗福州建設提供法治保障。

  三是杜絕部門利益法制化。政府有關職能部門起草的法規草案,通常存在通過立法擴大行政權力的問題。為此,要正確分析和處理權力與權利的關系、權力與責任的關系,既要注意給予行政機關必要的手段,又要注意對行政權力的規范、制約和監督,妥善處理不同社會群體和階層之間的利益關系,確保行政管理相對人的合法權利不受侵害。如在審議法規草案過程中,我們對草案中設置的行政處罰、行政許可、行政強制措施進行了嚴格的審查,防止行政主管部門行政權力的擴張。

  (三)始終堅持發揮引領和推動作用開展地方立法

  習近平總書記指出,立法要主動適應改革需要,積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用。福州市人大及其常委會立足本市實際,針對實踐中各種情況,通過立法加強頂層設計,在立法實踐中積極探索發揮立法引領和推動作用的有效途徑,取得了初步成效。

  一是開展創制性立法,著力體現地方特色。在立法過程中,市人大及其常委會堅持以適應福州經濟社會發展為目標,開展創制性立法,把主要精力用在制定與本地實際相符、與民情民意相合的法規上,從法規制度上創制適應本地區需要的管理模式,使法規具有鮮明個性,體現福州特色。2017年,我們開展了《福州市閩菜技藝文化保護規定》的制定工作,通過創制性立法,對閩菜技藝進行搶救和扶持。該法規也成為全國第一部以保護菜系文化為內容的地方性法規,推動了特色產業的保護和發展。

  二是推動精準立法,著力解決實際問題。提高立法精細化水平,是提高立法質量的有效途徑。市人大及其常委會按照“針對問題立法,立法解決問題”的要求,堅持問題導向,提高立法的針對性、及時性、可操作性。今年,針對福州市海絲史跡保護工作面臨管理體制不完善、剛性保護要求不足、資金保障和激勵機制薄弱等問題,市人大常委會審議通過了《福州市海上絲綢之路史跡保護條例》,通過制度設計解決實際問題,進一步弘揚海絲精神。

  三是實施法規清理,著力維護法制統一。尊重并維護法律的權威和尊嚴,維護法制統一,是落實全面推進依法治國戰略的必然要求。市人大及其常委會堅持處理好法規穩定與修改完善的關系,“立、改、廢、釋”相結合,注重及時修改和廢止與上位法不一致、與改革發展不適應的法規。近兩年,市人大常委會主動適應改革和經濟社會發展的需要,將開展對現行有效的60多項法規的清理工作列入立法計劃,對需要廢止、個別條文修改的法規,以一攬子打包的方式作出修改決定;對修改內容較的,列入今后的年度立法計劃統籌安排。

  (四)始終堅持在程序上發揮主導開展地方立法

  人大在程序上發揮立法主導作用,主要體現在法規草案的立項、起草、審議等關鍵環節,通過抓好立法過程的主導,把握進度主導,加強決策能力,提高立法質量。

  一是在立項環節。市人大及其常委會通過源頭把關、通盤考慮,把黨委重大決策、政府著力推進、社會普遍關注、人大職權范圍內的事項作為立項重點,統籌兼顧各方需求,科學確定立法項目,集中資源解決福州科學發展和人民群眾關切的急需解決的問題。如2017年立法項目中的《福州市煙花爆竹燃放管理辦法》《福州市社會信用條例》等項目的確定,都緊緊圍繞全市工作大局、回應社會關切的重點難點問題。

  二是在起草環節。市人大及其常委會積極提前介入有關法規的調研論證和草案修改等工作,跟蹤督促起草工作進度,及時了解和掌握起草過程中的制度設計或重大問題,對法規草案涉及的利益關系調整的合理性,對設定的行政許可、處罰、強制的合法性進行指導,協商確定法規的體例結構和需要設定的法律責任,協調起草中遇到的重大分歧,確保法規草案按時提請審議。

  三是在審議環節。市人大及其常委會不斷完善法規案的審議機制,增強法規實質性內容的決策能力,積極穩妥地推進立法工作,加強了常委會組成人員和代表的業務培訓、增加分組審議、確定重點發言人、提供更好服務保障、組織參加立法調研論證等新舉措新做法,使法規的審議質量較以往有了明顯的提高,法規案的修改更加完善。

  (五)始終堅持統籌協調開展地方立法

  為確保地方立法的高效有序推進,福州市人大及其常委會進一步完善黨委領導、人大主導、政府配合、各方協同、公眾參與的立法工作格局,形成立法整體合力,妥善解決了立法過程中出現各種矛盾和利益訴求。

  一是注重發揮政府的基礎性作用。對立法過程中出現的重大問題、重大事項,加強與政府及其有關部門的協調溝通,特別是在法規中涉及的管理體制、機構編制、部門職責、經費保障等存在重大分歧的,市人大及其常委會主動與政府及其部門進行認真研究、充分溝通,確保問題得到有效解決。

  二是發揮好專家的智囊作用。為提高立法的科學性,市人大及其常委會加大了高等院校、省市科研單位參與立法工作力度,如法律援助條例的立法前評估、城鄉規劃條例的委托論證、城市內河的立法后評估,都積極引導社會機構參與立法,發揮他們的專業優勢,提升立法工作水平。

  三是加強與省里的溝通聯系。無論是立法項目的確定還是法規審議中的重點難點問題,市人大及其常委會都事先征求省人大常委會委員、法制委委員、有關工作機構和省直相關部門的意見,還邀請省人大常委會委員、法制委委員實地調研,了解福州實際工作情況,取得省里的理解和支持,確保立法工作得到順利高效推進。

  二、影響地方人大立法主導作用發揮的問題與原因

  黨的十八屆四中全會決定提出要健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制。新修改的立法法,對發揮人大在立法工作中的主導作用作了具體的制度設計。黨的十九大再次強調了要發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。這對加強和改進立法工作至關重要。目前福州市人大及其常委會主導立法工作的實際情況,還存在著一些薄弱環節,制約了主導作用的進一步發揮。

  (一)立法工作機制還不夠完善。實現科學立法、民主立法、依法立法,需要健全立法起草、論證、咨詢、評估、協調、審議等工作機制,完善立法程序、規范立法活動。市人大及其常委會在完善立法體制機制上進行了很多有益的探索,開展立法工作的各項制度日益健全,但不可否認,在立法工作中尚未形成覆蓋立法各個環節的一系列完備的制度規范,還存在著依靠經驗開展立法工作,對立法工作的規律把握不夠,立法過程不夠科學化。這些問題影響了發揮地方人大在表達、平衡、調整社會利益方面的重要作用,進而對發揮人大立法主導的作用造成影響。

  (二)立法決策的主導有待加強。列入立法計劃的項目大多來自政府及其部門的建議,由市人大常委會組成人員、專門委員會、人大代表和社會公眾建議的情況相對較少,缺乏有效渠道全面系統地掌握社會立法需求,對列入立法計劃項目的必要性、可行性缺乏深入把握。法規草案大多是由政府起草,而政府起草的法規草案更多的是側重于行政管理上的需要,對社會利益和行政管理相對人的利益保護相對欠缺。在法規審議環節,存在對法規中的矛盾焦點等實質性問題的審議涉及的程度不夠深入,對有關條款合理性、合法性的掌握不夠到位,抓住法規中“關鍵的那么幾條”,敢于決策、善于決策的能力需要進一步提升。

  (三)重點領域立法工作尚存欠缺。地方立法要處理好全面推進各領域立法和加強重點領域立法的關系,既要全面推進,積極統籌各方立法需求,又要合理利用有限的立法資源,統籌各方立法需求,兼顧不同階層的利益保障。在地方立法實踐中,存在著立法平均主義,個別立法項目在缺乏科學論證時就倉促上馬,導致關系重大改革決策、社會普遍關注的立法項目未及時安排審議。有的立法項目站位不夠高,未處理好立足法治建設的長遠目標與兼顧現階段重點立法任務的關系。如何圍繞黨委決策的重點、經濟社會發展的難點、人民群眾關系的熱點開展立法工作,仍是擺在我們面前的重要課題。

  (四)代表的作用需要進一步發揮。發揮人大代表在立法中的主體作用,是發揮人大主導作用的重要措施。但從人大代表參與立法的現狀看,人大代表參與起草和修改法規的機制還不是很健全。代表參與立法的廣度和深度不夠,所邀請列席常委會會議的代表,提出高質量、有針對性的意見建議相對較少,參與立法的效果還不夠理想。邀請代表參加立法調研、論證、培訓等活動還不是很多,造成代表對規范事項缺乏全面客觀的認識。提請代表大會審議、由全體代表參與立法的法規項目屈指可數,保障人大代表直接參與行使立法權力的途徑和方式還相對有限。

  三、進一步發揮地方人大立法主導作用的思路與對策

  主導立法,就是要改變過去的觀念和慣行,改被動為主動介入,克服依賴思想和消極情緒,積極轉變角色,調整工作思路,切實主導地方立法的方向、進程和和節奏,為地方經濟社會發展提供有力的法治保障。

  (一)強化意識,進一步增強立法使命感

  立法是法治的基礎,良法是善治的前提。習近平總書記指出,治理一個國家、一個社會,關鍵是立規矩、講規矩、守規矩,法律是治國理政最大最重要的規矩,是實現國家治理體系現代化、推動國家法治化的基礎。當前,福州市立法任務還十分繁重,既要著力提高立法質量,又要加快滯后領域的立法步伐;既要重視立法,又要加快立法體制機制的改革步伐。地方人大作為地方立法工作的第一責任人,要進一步增強做好立法工作的責任感使命感,強化擔當意識,調整工作思路,主動承擔地方立法使命和責任。要認真研究立法需求,切實主導地方立法的方向、進程和節奏,善于從全局高度推動立法,使立法活動的各環節在人大的主導中有計劃、按程序的穩步推進。

  (二)科學設計,進一步完善立法工作體制機制

  新修改的立法法健全了審議、表決機制,確立了前評估、清理、立法后評估等立法舉措,并完善了立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度。從福州市情況看,我們要繼續深入貫徹立法法,改進和完善立法工作體制機制,按照立法條例的規定推動地方立法的起草、論證、協調、審議等各項工作。有針對性地開展立項評估、法規清理和立法后評估工作,通過委托高等院校、科研機構等第三方方式,選擇一些重要法規開展評估工作,在評估的基礎上,及時清理修改有關法規,使法規更好地適應我市改革發展的需要。同時,要健全立法專家咨詢和基層立法聯系點制度,拓展立法專家和基層人民群眾參與立法的渠道。

  (三)立足實際,進一步注重重點領域立法

  黨的十九大對立法工作提出了新的更高的要求,在未來一段時期,必須要把握福州經濟社會發展對地方立法的總體需求,確定立法工作的重點。要繼續積極開展重點領域立法,提高重點領域立法工作的質量,確保地方立法更具針對性、有效性,可操作性、可執行性。要堅持問題導向,適應改革發展穩定的要求,及時回應人民群眾呼聲,有針對性地解決人民生活和經濟社會發展中的重點問題。要實行精細化立法,從實際出發,深刻把握實踐中的立法需求,對重點領域有關事項作出具體明確的規定,確保法規,重點突出,保證通過的法規立得住、行得通、真管用。要突出注重解決實際問題,把主要精力用在本地區重點領域的調查研究上,把有限的資源用在重點領域的創制性立法、自主性立法上,努力體現區域特征,解決重點領域的突出問題。

  (四)精準發力,進一步把握立法決策主導

  立法決策就是要在涉及利益調整、權責分配或者重大體制政策調整以及各方矛盾爭議的焦點上作出決斷,在利益堡壘上“砍上一刀”。立法工作涉及部門多,牽扯面廣,程序復雜,利益焦點集中,對于審議中遇到的分歧意見較大、影響立法進度的重點難點問題,要把握立法決策的主導權。要抓住法規中關鍵的條款,在大方向上看得準、把得緊,確保法規立得住、行得通。在審議過程中,有關問題具有較強的專業性或者涉及利益關系重大調整的,應當引入第三方評估,召開論證會、聽證會,聽取利害關系人、有關部門、專家等方面的意見。對于各部門分歧較大,但對于保障公民、法人和其他組織意義重大或者重大利益調整的,要站在黨和人民利益的高度,加強與有關方面的溝通協調,提出解決方案。

  (五)大力倡導,進一步弘揚社會主義核心價值觀

  習近平總書記指出,“中國特色社會主義法治道路的一個鮮明特點,就是堅持依法治國和以德治國相結合,強調法治和德治兩手抓、兩手都要硬?!卑焉鐣髁x核心價值觀融入立法工作,是依法治國和以德治國的要求。在地方立法中要繼續堅持和體現鮮明的價值導向,注重從社會主義核心價值觀來審視和把握立法工作,從社會主義核心價值觀來發揮立法主導作用,將一些基本道德規范轉化為法律規范,通過立法倡導和推動全社會踐行社會主義核心價值觀,弘揚中華民族傳統美德,提高人們的認知認同感,發揮立法在社會價值取向上的的引領和推動作用。同時,加強法治宣傳教育工作,把法治和德治有機結合起來,弘揚社會主義法治精神,建設社會主義法治文化。

  (六)積極作為,進一步發揮代表立法主體作用

  人大代表是地方國家權力機關的組成人員,在立法中要發揮人大代表的主體地位。發揮人大立法的主導作用要在征集立法意見建議、邀請代表列席常委會會議、參加立法調研等基礎上,推動代表大會立法,充分發揮人民代表大會的立法職能,更多吸收人大代表參加立法審議和調研等立法活動,充分發揮人大代表在立法中的主體作用。在及時把人大代表議案、建議列入立法規劃計劃的同時,要拓寬代表參與立法的途徑和渠道,積極開展大會工作,選擇與全市中心工作密切相關、群眾關注度高、代表反映強烈的事項進行大會立法。明年年初,市人大常委會將《福州市城市內河管理辦法》提交代表大會進行審議,這是我市第一次將實體性的法規提交大會審議。

  (七)注重培訓,進一步加強立法隊伍建設

  立法是一項政治性、實踐性、專業性都很強的工作,高素質的立法工作隊伍是建設社會主義法治國家的重要力量。加強隊伍能力建設,建設高素質、專業化、職業化隊伍,是發揮人大立法主導作用的重要保障。多年來,地方立法工作普遍存在能力不強、水平不高、經驗不足的問題,因此要加強立法工作隊伍建設。一方面作為法規案審議主體的常委會組成人員,要注重調整結構,合理進行專業、年齡搭配,通過專業培訓,提升法規案審議的水平。另一方面要充實立法工作人員,保持立法隊伍的穩定,加強對立法人員的業務培訓,促進立法工作人員職業化、專業化發展。同時,政府的法制機構和政府有關部門要有一支相對專業、穩定的法制工作隊伍,與人大協調配合,共同提高地方立法工作的能力和水平。

  結 語

  發揮人大立法主導作用是新時期加強和改進立法工作的重要舉措,是立法工作不斷向前推進的必然選擇,是提高立法質量和立法工作水平的必然要求。地方人大要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,進一步發揮立法主導作用,著力維護法制統一、突出地方特色、規范公共權力、保障公民權益,不斷增強在黨的領導下堅持和完善人民代表大會制度的自覺性,增強做好新形勢下立法工作的責任感、使命感。

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